2016年间，我国各级环保部门开出合计66.3亿元的罚单。虽对环境违法行为起到了一定的惩罚和威慑作用，但无法彻底改善环境恶化的形势。本文通过分析当前环境治理模式的主要手段，提出行政协议在环境治理中的优势和可行性，并进一步探讨如何在环境治理中适用行政协议，实现环境治理模式的升级与转型。

一、以行政处罚为主要手段的传统治污模式，已不能满足当前生态文明建设的需要。

2016年间我国环境执法力度已经明显增强，各级环保部门合计开出了66.3亿元的罚单，金额同比增长了56%;实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和涉嫌环境污染犯罪案件共22730件，同比增长93%。在执法高压之下，我国生态文明建设取得了一定成就。但以“命令与制裁”为核心的传统治污模式仍具有一定局限性，这些问题客观上制约着环境治理成效。具体表现为：

第一，环境主管部门受制于执法力量和手段，不可能对数量庞大且分散的中小企业进行时时监督。

第二，法律具有滞后性，部分规定已不足以满足当前环境保护和治理污染的需要。

第三，在传统治理模式中，行政相对人往往处于被制裁和被处罚的不利地位，在污染实际发生之前很难有表达自己难处或者意见的机会。他们守法成本高，违法成本低，对于环境治理没有参与的积极性。

二、环境行政协议能够弥补传统治理模式的不足，全面、彻底地实现环境行政管理的目的。

相较于行政命令与处罚，环境行政协议是一种更具灵活性的管理手段。该手段在域外已经被广泛使用，如日本自1964年起推行的“横滨模式——公害防止协定”，通过政府与企业签署协定，明确企业须同意执行高于国家排污标准的地方排污标准并同意承担违约赔偿责任。又如德国通过《循环经济与废物法》设定的自愿环境协议制度，即政府与企业订立环保自愿协定，明确自愿承担环保义务的企业可以获得政府某项优惠政策。

在我国，环境行政协议也在部分领域被采纳和适用。实践中，政府通过订立《环境保护目标责任书》《退耕还林协议》等环境行政协议的方式，明确排污企业或者环境治理义务人的义务。立法上，全国人大常委会通过并实施的《清洁生产促进法》，在第29条规定了企业可以自愿与经济贸易主管部门签订节约自愿、削减污染物排放协议。值得一提的是，2014年11月1日全国人大常委会修订的《行政诉讼法》及最高人民法院出台的配套司法解释，不仅仅在立法上明确了行政协议的概念，解决了缔约双方的后顾之忧，使得环境行政协议的订立、履行和解除均可纳入司法审查程序中，确保当事人的合法权益和行政优益权能够在司法监督之下行使。

从环境行政协议的性质和作用来看，它具有以下几方面优势：

第一，环境行政协议能够明确政府与排污企业之间的权利义务，将抽象的法律规定具体化，对企业污染防治和治理具有明确的指引性。

第二，政府可以通过优惠政策鼓励企业在环境治理中承担更多社会责任。而相对人也可以通过充分的磋商和交换意见，充分理解环境治理的要求。这有利于双方协商出成本最低、效果最好、接受度最高的环境保护预案和污染治理方案。

第三，行政协议可以减少行政执法成本，提高行政管理的效率。如果行政机关穷尽调查手段仍无法认定违法事实，与相对人签订一份和解协议是否更加经济?

三、环境行政协议的适用范围，应当覆盖环境保护和污染治理两个领域。

在污染治理过程中，政府可与污染企业协商出一套符合环保要求以及企业自身能力的污染治理方案和生态恢复方案，或者约定在环境污染达到一定程度时，企业应按照政府指令采取约定的措施予以补救。作为对价，政府可在法律允许的范围内给予相应的奖励措施或者优惠政策。

同时，将环境行政协议的适用范围，从事后治理延伸到事前防治。可将环境保护的具体要求纳入到项目招标文件中，将环境保护要求纳入到土地、海域出让协议中，明确违约方的违约责任和损害赔偿责任。

四、限制行政优益权，是发挥环境行政协议作用的关键。

但企业或者个人订立环境行政合同时，更多考虑的是合同的稳定性，以及如何从具体项目中获得利益，达到与政府和社会大众共赢的目的。如果政府无法兑现在环境行政协议中的承诺，或者企业营利目的在缔约后无法实现，那么行政相对人将无法实现合同目的。这也是在过去，政府很难说服企业订立环境行政协议的原因。

因此，如何在环境行政协议中平衡双方的利益，明确和限制行政优益权是环境行政协议制度推行的关键。建议在实践中或者在后续立法中，应当注意把握以下原则：

1、保护当事人合法权益，明确并限制行政机关单方变更、解除合同的权利。行政相对人的合法权益不应无条件的让步于公共利益，当环境行政主体行使单方变更或者解除行政协议的特权时，必须对相对人所造成的损失做补偿。

2、重视司法权对行政权的监督。当环境行政协议纠纷进入诉讼程序时，法院可对缔约主体、缔约行为的合法性、行政机关单方变更或解除合同的原因、相对人变更或解除合同的原因进行全面审查。如果确有情势变更使得继续履约就显失公平时，也应允许政府或相对人变更或者解除协议。如一方无正当理由解除合同，人民法院应依法支持守约方的索赔请求。

应当承认的是，环境行政协议制度还不完善，其缔约主体、适用范围、行政优益权的限制、司法审查规则等方面还存在诸多问题。但相信在不断的实践探索中，这项制度将越来越成熟，与环境行政处罚、行政许可等制度相互配合，共同服务于生态文明建设的大局。

参考书目：

1、李超：《环境治理与地方政府——以日本公害防止协定为例》，《中国环境管理干部学院学报》，2013年第5期

2、马迪：《论行政合同中的行政优益权及其法律控制》，《法制与社会》，2008年第1期。

3、陈秀萍，吴树浩：《论环境行政合同中的行政优益权的规制》，《行政与法》，2014年第7期。

(刘晨璐  作者单位：福建拓维律师事务所)