公安机关政务服务“区域通办 一窗办好”的实践与启示

以平潭综合实验区公安局“放管服”改革模式为视角

近年来，以企业、群众需求为导向，对政府部门进行“供给侧”改革，已成为深化“放管服”改革的逻辑重心。2019年5月以来，平潭综合实验区公安局在省公安厅的大力支持下，立足实际、因情施策，通过整合行政审批职能、整合窗口、整合警力等措施推动，88%的公安行政审批职权和公安政务服务实现“全岛通办 一窗办好”，政务服务便捷度和群众获得感明显提升，取得“群众满意、民警认同、党委政府认可”的“三赢”效果，为平潭综合实验区营商环境评估位居全省第三作出积极贡献。

“全岛通办 一窗办好”改革的背景和内涵

(一)改革初衷。在平潭推行“全岛通办 一窗办好”服务新举措，主要基于三个方面的考量：一是群众的现实需求。平潭岛是全国第五大岛、福建第一大岛，辖区陆域面积392平方公里，下辖15个乡镇，户籍人口45.4万。与全国大部分的县城一样，在城关所在地的潭城镇及其周边18平方公里区域内，聚居了约27万人口，其中15万人口属“人户分离”，群众办理大部分公安政务服务都要回原户籍地，他们强烈期待享受就近服务。同时，平潭还有4个户籍人口在万人以上的“岛中岛”。受限于天气和渡船、航班等因素，这些离岛居民办证办事更为不便，对就近获得公安政务服务的呼声更高。二是警务资源集约利用的客观需要。传统上，公安机关政务服务窗口采用“分户立灶、专窗服务”模式，交警、出入境、户籍及各派出所窗口散布各处，由于管理服务对象、所办业务数量不均，窗口民警忙闲严重失衡。即使业务量再小，窗口民警也不能离岗(实验区19个派出所中仅有1个派出所的窗口业务量日均超过12件)，警力空置率较高，迫切需要对传统的警务服务供给体系进行结构性调整。三是“智慧公安”建设的实际效应。大数据、云计算、人工智能等现代信息技术在公安工作中的深度应用，为公安机关打破警种壁垒、推动跨部门跨层级跨地域业务协同、实现政务服务效能革命性跃升，提供了动力支撑和技术工具。技术变革的压力，倒逼公安机关对政务服务的组织结构、业务流程进行优化再造。

(二)运行模式。“全岛通办 一窗办好”服务模式的内涵主要有三个层面：一是“全岛通办”。即平潭岛内15个乡镇的户籍业务实行通办，群众办理户籍事项不受户籍地域限制，全区任何一个公安窗口均可办理;公安交警、治安、户籍、出入境等行政审批业务实行通办，群众办事不受专业警种限制，全区任何一个公安综合窗口均可“无差别”受理。二是“一窗办好”。即把出入境、治安、户籍、交警等行政审批事项都集成到一个公安窗口，授予同一个民警治安、户籍、交警、出入境等多个业务系统操作权限，群众找任何一个窗口民警都可以无差别地解决多警种办事需求，实现“一窗受理，一警通办”。三是“离岛免跑”。即借助移动警务技术，在交通不便的小岛乡镇，上门为群众提供“免跑”户籍业务办理，实现“数据多跑路、群众不跑腿，民警多跑腿、办事不离岛”。

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“全岛通办 一窗办好”改革的创新和实践

“全岛通办 一窗办好”改革运行一年多时间，取得阶段性成效，得益于明确的问题导向、清晰的改革目标、科学的推进步骤和完善的组织体系。

(一)坚持问题导向，凝聚改革合力。区公安局领导深入走访调研，精准把握群众异地就近办事和“跑一趟、进一窗、找一人”的强烈服务需求，全面掌握不同专业窗口忙闲严重失衡的现状;区公安局党委随即成立工作专班，精心研究制定行政审批“全岛通办 一窗办好”工作方案并向社会公布。广大群众对“就近办、跑一趟、进一窗、找一人”服务体验的高期待，催生强大的改革协同合力，这是“全岛通办 一窗办好”改革在短时间内取得明显成效的民意基础。

(二)坚持试点先行，积累改革经验。区公安局首先依托出入境接待大厅，升级建设平潭综合实验区公安局服务大厅，试点推行“一窗办好”综合服务事项。2019年5月1日，在完成窗口改造、事项梳理、流程固化、设备采购、民警培训、交叉授权等各项准备工作后，区公安局服务大厅正式推出入境、户籍、治安、交通等36类122项公安审批业务“一窗办好”。之后，进一步梳理通办事项，通办业务逐步扩展到195项(194项市、县公安机关行政审批和公安服务职权中，除需查验、考试等场所支撑的22个项目和5个明确不纳入窗口的奖励类项目外，其余167项100%入驻;同时入驻其他便民服务事项28项)。随后，区公安局海坛服务中心、君山服务中心、金井服务中心相继投入使用，15分钟服务圈基本成型。

(三)坚持重点突破，解决改革难题。在省公安厅相关警种部门的大力支持下，区公安局突破五道难关，确保改革顺利推进：一是破解业务授权难题，突破现行的相关制度规范，授予综合窗口每一个民警治安、户籍、交警、出入境等多项业务办理权限;二是破解综合用警难题，采用集中理论培训和岗位实操轮训相结合的方式，全脱岗强化培训，实现窗口民警从“专业专家”到“全科全能”升级蜕变;三是破解档案查阅难题，在全省率先推行户籍业务历史档案电子化查阅，解决了跨辖区查阅历史档案问题;四是破解硬件共用难题，强化技术攻关，部分解决了治安、户籍、交警、出入境等业务系统使用的硬件设备互不兼容问题，提升了系统运行稳定性;五是破解印章调用难题，针对公安机关对外出具的户口簿、迁移证、户籍证明等材料均需加盖辖区派出所印章这一规定，省公安厅在平潭试点推行户籍业务户口专用章电子印章，并实现跨辖区调用，加快全省户籍业务“效能革命”步伐。

(四)坚持再造体系，优化改革成效。协调实验区编办设立区公安局行政审批支队，赋予区县公安机关权责清单事项及公共服务事项(除22项需查验场所支撑的项目外)的所有受理审批职责，同步落实职能、警力、窗口整合，厘清警种职责边界，实现审批主体唯一、人员管理统一、事项办理综合、审批层级扁平，推动综合行政审批由“物理整合”向“化学融合”转变。同步制定《全区公安机关“全岛通办 一窗办好”业务工作操作规范》及各类业务《便民服务指南》，实现窗口政务服务标准化、规范化。

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“全岛通办 一窗办好”改革的效应和启示

2020年9月24日，国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，指明了今后政务服务改革的重点和方向，同时给尚未实现政务服务市域通办、省内通办的地方、部门压力和动力。平潭综合实验区公安局一年多的探索实践，对推进政务服务“跨省通办”具有重要启示。

(一)改革实践的正向反馈。一年多的实践带来三重利好：一是群众真正实惠。“全岛通办 一窗办好”推行以来，已经为220989名群众(约占平潭总人口48%)提供了就近便捷服务。其中综合业务“一窗办好”219972人次，占全局业务总量82%;户籍业务“全岛通办”50315人次，群众跨辖区就近办理户籍业务占比达51.7%;为1017名离岛群众提供户籍业务“免跑”服务，群众节约了大量时间成本和经济成本。二是警力大幅释放。改革后，原来需要3个窗口才能办的事，现在1个窗口就可以综合办理，有效避免了专业窗口忙闲不均弊端，民警在单位时间内的工作效能充分释放，窗口的警力需求收窄。改革前共配置20名窗口警力，改革后仅13个警力即可满足需求，集约效益凸显。随着窗口民警业务熟练程度的提升和线上线下服务载体的不断丰富，可腾出的警力将更多。三是服务生态优化。群众到公安机关任何一个窗口都能无差别地“一警通办”，体验感明显增强。公安机关积极回应公众不同的办事需求，服务生态明显优化。

(二)改革实践的堵点难点。一年多的实践突破了一些瓶颈，但仍有三个方面的堵点难点亟需破解。一是缺乏统一的受理系统。治安、户籍、交警、出入境4大业务分别有各自独立的业务操作系统，有的是部级系统，有的是省级平台。为了实现“全岛通办 一窗办好”，平潭公安机关将不同的受理系统集成在一个窗口的一台电脑上，但仅是物理聚合而非平台重构，窗口民警在办理不同的业务时需不断切换系统，殊为不便。同时，不同业务系统对硬件设备的要求不一，导致外接设备不能兼容，指纹采集仪、摄像头、服务评价器都要安装2套，窗口一台电脑的外接设备多达11件。二是审批主体与现行规范的相冲突。主要集中体现在出入境证件审批签发业务方面。根据现行法律法规及工作规范，出入境证件审批签发工作必须由出入境管理机构承担，其中赴港澳定居业务需由公安出入境管理部门主要负责人审批。平潭公安局行政审批支队作为集中行使行政审批权的内设机构，在履行此类业务审批时主体不适格。目前，该类业务的审批只能采取由出入境管理支队派驻人员履责的方式解决。三是数据协同共享不足的掣肘。目前，平潭公安机关尚未汇聚共享相关部门的结婚证、出生证、房产证等数据，区一级电子证照库尚未建立，群众办事仍需提供各类证明材料，“一证通办”无法实现，制约了“全岛通办 一窗办好”的拓展。

(三)改革实践的提升思考。一是强化区域通办的顶层设计。国务院办公厅《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，吹响了全国公安机关落实区域通办的号角。要统一编制全国公安机关“跨省通办”乃至“全国通办”的总体规划，明确目标任务、路径措施、任务分工，从制度和技术层面进行规范;省、市公安机关要在加快推进省内通办、市域通办，为“跨省通办”乃至“全国通办”奠定基础。二是加快构建一体化公安政务服务平台。要深入推进大数据战略，打破警种部门数据烟囱、系统壁垒，实现全省乃至全国公安政务服务数据关联共享、协同集成和终端融合，打造全国、全省公安机关一体化政务服务平台。该平台对内作为各级公安机关落实“区域通办”的总入口，避免各级公安机关层层建设而造成资源浪费;对外作为公安机关提供“一网通办”的总平台，同时嵌入远程身份核验和事项确认功能，运用信息技术解决无法到场确认或多名当事人间互相确认的业务办理难问题。全面对接、深度融入全国一体化政务服务平台，以完善的电子证照实现“一证通办”，打造“无证明”式行政审批;制定统一的生物特征采集数据标准，建立并形成人口生物特征数据池，民警办理业务时可以直接调用最新采集到的生物特征，从源头上解决当前群众办理身份证、驾驶证、护照等证照需要多次拍照、多次采集指纹等身份信息问题，解决高拍仪、打印机、照相机、指纹仪等外接设备通用共享问题。三是大力推广“一警通办、一窗办结”服务模式。实践证明，在市、县级公安机关打破专业警种壁垒，推行“一警通办、一窗办结”，不仅能切实体现以人民为中心的发展思想，而且30%以上的窗口警力释放幅度，对基层公安机关意义重大。上级公安机关应在制度设计上予以支持、激励，推动专业警种窗口和派出所窗口升级成“全能型”旗舰店。同时上级公安机关要修订相关业务工作规范、电子材料标准等，淡化对受理审批民警的角色和部门等限制，将通过业务受理审批资格考试作为授权门槛，让民警办理业务同时同步采集和共享信息，为基层创新松绑、赋能、提质。四是着力构建更完善的服务体系。“网店”和“实体店”同步进行，迭代升级福建公安政务平台，整合警种部门服务平台，打造全警种、全事项的“网上公安局”“掌上公安局”，做到事前服务与事后收件、业务申报与业务审批、对外服务与内部监督三个“一体化”，业务“手机办”、证明“手机开”、证件“送到家”，实现全天候“一网通办”“不见面审批”，进一步完善非接触式政务服务。针对高频业务，研发公安政务服务综合型自助设备和APP终端，突破一项业务一台设备的困境，实现“一机通办”。针对农村留守人群文化程度不高的情况，在自助设备中嵌入“客服”式咨询引导服务，实现“一键可视对讲”、客服在线导办。在确保安全的同时，同步推进综合型自助设备进社区(村居)，打造“15分钟便民服务圈”，建设“家门口的审批服务中心”。

(许标旗 平潭综合实验区党工委委员、公安局长)