踏出“从0到1”这一步 ——厦门创新推行“负面清单+分类处置”机制破解医疗广告监管难题

7月20日，国内一家头部医疗美容机构的福建首店落户厦门思明。开门迎客没几天，市场监督管理部门的执法人员就带着一份“清单”及时上门指导。

这份“清单”背后，是厦门市市场监督管理局在国家市场监督管理总局支持下，在全国率先出台的《厦门市医疗广告监管疑难问题处置导则》（以下简称《导则》）。依据广告法，该局还配套制定《医疗广告限制性禁止性负面清单》（以下简称《清单》），对未经审查发布的医疗广告实施分类管理。

从“法无授权不可为”到“法无禁止即可为”，这一监管思路的转变，使医疗机构广告宣传的合规空间得到充分释放。

一部规章，“悬”了二十年

医疗广告本应经审查才能发布。厦门为什么要专门出台一项制度，去探索分类监管那些“未经审查”的医疗广告？这背后，是厦门包容审慎营商环境的真实写照。

2006年，《医疗广告管理办法》（以下简称《办法》）出台。按照其设立的审查标准，医疗广告只能宣传8项基础信息，也称“八准”：医疗机构第一名称、地址、类别、诊疗科目、床位数、执业医师、联系电话、邮编。卫健部门在前端审查，符合规定才颁发《医疗广告审查证明》；广告发布后，市场监督管理部门在后端监管、执法，首要处罚的就是未经审查擅自发布医疗广告的行为。

广告法作为广告监管领域的专业基本法、上位法，自2015年全面修订后又两次修正，行政许可法也于2019年4月修正。按照广告法第四十六条、第四十七条，医疗广告发布前的审查依据应当是“法律、行政法规”；而《办法》的效力层级，只是“规章”。“八准”的内容实际上来自卫健部门颁发的医疗机构执业许可证，就像一张名片，说明我是谁、我来自哪儿、我的电话和地址。按理说，它本身就不是广告。

于是出现了“审查空转”的情况：审查所依据的规章与上位法不相符；而大量真实、合规的信息，却因为不在“八准”内，而被挡在广告审查之外。

监管也随之陷入两难。若机械执行规章，则与上位法冲突且不合实际；若不予执行，则面临监管缺位问责风险，极易衍生履职风险和舆情争议。

更值得警惕的是，“重审查、轻内容”的惯性下，反而容易出现另一种风险：执法只盯着“有没有审查证明”，却忽略了内容背后可能存在更严重的导向问题、虚假广告问题。

与此同时，市场另一头的需求在快速生长。近年来，厦门广告业发展迅猛，2025年规上广告企业营收达790亿元，数字广告占比超过95%；全市营利性医疗机构接近2000家，通过数字广告推介医疗资源的需求十分旺盛。

一边是踊跃的市场需求，一边是滞后的制度供给，“审查空转、执法两难”成为全国性的普遍难题。2024年，破题的重任落到厦门。在国家市场监管总局广告监管司的指导协调下，厦门市市场监督管理局牵头，会同深圳、宁波、青岛、大连等计划单列市市场监督管理局，对医疗广告监管疑难问题开展攻坚研究。

“‘从0到1’这一步，踏出去很难。”厦门市市场监督管理局广告处负责人坦言。全国没有先例可循，作为经济特区和计划单列市，厦门主动请缨，把这块“试验田”接了过来。

一份清单，厘清监管边界

困境的症结，可以被归结为“重审查、轻内容”。从“第一性原理”看问题，如果以“内容为导向”作为切口破局，进行试点验证，不仅能够保护基层执法、释放市场活力，也是对法治精神和根本原则的遵循。

沿着这一思路，厦门市市场监督管理局在全国率先出台《导则》，在广告法框架下明晰医疗广告甄别规则，细化发布载体、信息服务、广告代言及平台等各方责任，厘清广告代言费用认定等执法难题。同时，系统梳理出限制性、禁止性条款，提炼形成40条负面清单，并按照“导向监管、特殊群体保护、内容准则、行为规范、监督管理”等方面进行分类管理。据介绍，《导则》在试点过程中广泛征求了数十家机构和系统内外的意见，不断打磨完善。

哪些是绝不能碰的红线？厦门市市场监督管理局广告处负责人告诉记者，涉导向问题的广告、虚假广告就是监管的红线首位，是“零容忍”的。

去年底，在国家市场监管总局发布的虚假违法广告典型案例中，厦门市集美区一家公司利用AI技术虚构“第56代苗古金贴传承人”人物形象，同时在广告中使用“中老年专用”等信息。办案机构认定该广告构成欺骗、误导消费者的行为，依据广告法虚假广告规制条款，对涉事公司处120万元行政处罚，对广告主、广告经营者、广告发布者予以全链条处置。

“这意味着医疗广告监管从‘重审查’到‘重内容合规’的转变。”广告处负责人说。明晰的规则，也让一线执法者更敢执法、更善执法。

一步前移，指导做在处罚前

制度的生命力在执行。《导则》施行以来，厦门市市场监督管理局把工作重心放到了“处罚之前”。“变以前的行政处罚为行政指导。”该局相关业务负责人这样概括，“现在只要不触碰《清单》这40条底线，先给整改的机会。”

《导则》中的做法、举措和尺度，正通过多种渠道传递给经营主体：厦门市市场监督管理局在官网开设问答栏目解答企业疑问；各区市场监督管理局把宣讲会开到各个医疗机构中。

试点刚刚落地，同安区市场监督管理局就通过“走出去”和“请进来”的方式，针对辖区多家公立医院、民营医院，专门讲清楚“哪些可为、哪些不可为”。“这些医疗机构之前做广告被束手束脚，他们是政策的最大获益者。”同安区市场监督管理局相关业务负责人告诉记者，《导则》一出，他们就行动起来，把政策“好声音”传递给市场，指导医疗机构“有底线”地开展医疗广告宣传。

“松”与“严”的分寸，体现在一组数据上：2025年试点启动以来，全市收到相关线索243条次，经核实分类处置，立案126起，其中78起因违法行为轻微、及时改正，依法不予处罚；其余因触碰虚假广告红线，被依法处罚。

“该宽的宽，该严的严。”厦门市市场监督管理局相关业务负责人说，包容审慎不是不管，而是把有限的执法力量投向存在实质危害、侵害群众合法权益的违法行为上。

改革的效果，市场感知得最快。厦门地铁恒顺物泰有限公司是厦门轨道集团旗下的广告经营单位，也是医疗广告投放地铁点位的一道前置关口。公司内部设有分级广审机制，《导则》出台后，市场监督管理部门的执法人员上门，逐条讲清楚哪些方面需要把关。“以前有客户在广告上多加了一行字——‘来XX、再美一点’，因不符合规定被退回了。”该公司资源经营部负责人说。按照过去的标准，这行字不在可发布的“八准”基础信息之内。如今，广审员手里的尺子，从“八准”换成了“四十条不可为”。

从“法无授权不可为”到“法无禁止即可为”，变化很快体现在账面上：该公司医疗广告营收同比增长近60%，合作品牌个数增长20%。还没到年底，就已超过去年全年的业务量。

在厦门之外，这场改革正被更多地方关注。北京、海南、贵州、深圳等地已与厦门对接交流；国家市场监督管理总局先后两次赴厦调研。下一步，厦门将总结试点经验，争取通过地方立法固化改革成果，并以实践推动上位法的修改完善。

“从0到1”的这一步，厦门已经踏出，并且正稳步向前继续探索。