应急安置中的善意与边界 ——律师解析祁连县安置滞留游客的法律争议

今年的国庆假期，青海祁连县“火”了。单日，超10万游客涌向这座常住人口仅5万的祁连山小城。酒店满房，民宿售罄，求助电话被打爆。县里决定开放学校宿舍，文旅干部连夜铺床，妥善安置近500名滞留游客。

但这一暖心举措也引发了关于学生权益保障的讨论：凭什么能征用学生宿舍？为什么不用体育馆等公共空间？这些声音里，包含权利边界的认定、善意的期待，也让“祁连县考题”具有进一步完善治理的样本意义。应急救助既要解燃眉之急，也须依法划定边界。对此，记者邀请上海锦天城（福州）律师事务所律师蔡思斌，从这起事件出发，厘清应急处置中的权责边界。

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事件回顾

今年国庆假期，常住人口仅5万的青海祁连县，因9号公路在网络走红，单日涌入游客超10万人，远超当地接待承载力，酒店、民宿全部满房，加之夜间气温跌至零摄氏度以下，部分游客面临露宿风险。当地文旅部门紧急行动，连夜开放学校宿舍作为公益性临时安置点，文旅局局长带队铺床，配发全新床品，安置近500名滞留游客。

祁连县县长梅尖参表示，将游客安置到学校本就是应急预案之一，也是当时的最优解。据县长所言，夜间温度低至零摄氏度以下，加之体育场馆没有暖气，老人和小孩在高海拔、高寒环境中过夜，有健康安全风险。学校宿舍既有暖气又能马上入住，可实现男女分开，是祁连县政府当时能够实施临时救助的最优解。

为做好安置工作，当地工作人员对学生个人物品进行打包、转移，并对宿舍原貌拍照留痕，铺设床铺，提醒游客不要触碰学生物品。游客离开后，工作人员对宿舍进行清洁消杀，恢复原有布置。此后，当地还决定以县政府名义向学生致感谢信，学校排查学生物品是否丢失，文旅部门向借用的102间宿舍学生发放文创礼包。不少游客对当地暖心举措表达感谢，但事件也因临时征用学校宿舍、学生是否知情引发网络热议。

问题①：面对游客大量滞留、部分人员可能因低温面临人身安全风险的情况，地方政府是否有责任为游客提供救助？

律师解答

蔡思斌律师：地方政府对游客负有依法开展救助、保障人身安全的职责，但这并不意味着政府必须无条件解决游客的一切住宿困难，也不意味着可以不受限制地动用其他人的财产和资源。

根据《中华人民共和国旅游法》第八十二条规定，旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助；旅游者接受救助后，应当支付应由个人承担的费用。

因此，判断政府是否应当介入，关键在于游客面临的是一般性的住宿不便，还是已经出现或者可能出现的人身安全风险。对于夜间气温降至零摄氏度以下、游客滞留且缺乏适宜过夜场所的情况，当地政府有必要根据实际风险采取救助措施，尤其应当关注老人、儿童等需要优先保护的群体

但需要区分的是，提供必要救助的法定义务，不等于政府必须免费提供住宿。是否收费、费用由谁承担，应结合救助性质、具体政策和相关法律规定判断。旅游者不能仅因当地没有向游客收费，就直接认定其做法违法；同样，也不能仅凭游客人数众多，就认定所有游客都已达到必须由政府安置的紧急程度。

就祁连县事件而言，当地选择开放学校宿舍，体现了其在低温环境下及时安置滞留游客的考虑。但这种救助方式是否符合法律规定，还须进一步考察当时的实际危险程度、可供选择的安置场所、措施的必要性，以及对学生权益的保障情况。

问题②：学校放假期间，政府或学校能否未经学生同意，将学生宿舍临时安排给游客入住？

律师解答

蔡思斌律师：根据《中华人民共和国民法典》第二百四十五条规定，因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，可以征用组织、个人的不动产或者动产；征用后应当返还，被征用或者征用后毁损、灭失的，还应当给予补偿。

这意味着，依法征用与未经授权擅自开放宿舍，在法律性质上并不相同。如果确实符合紧急需要，且由有权机关依照法定权限和程序实施，依法征用并不一定要取得每名学生的同意；但如果只是一般性的旅游接待安排，不具备法定征用条件，就不能仅凭公共利益或应急预案的名义而排除学生的合法权益。

因此，对祁连县事件的判断，不能只看当地是否出于善意，也不能仅以学生是否逐一同意作为唯一标准，而应进一步核实：当时是否具备依法征用的条件、由谁作出决定、是否履行了必要程序，以及学生的合法权益是否得到保障。

问题③：政府为安置滞留游客临时征用学生宿舍，应满足哪些法定征用条件？由谁决定并履行哪些程序性义务？

律师解答

蔡思斌律师：需要先明确，政府依法负有救助职责，并不等于当然可以征用学生宿舍。征用宿舍是对学校场地和学生使用权益、财产权益的限制，属于另一层法律判断，须独立满足征用要件。游客数量激增、酒店民宿满房，只是形成安置需求的背景事实，不能单独作为征用宿舍的充分依据；已有应急预案、学校同意开放或者负责人作出情况说明，也不能直接替代法定征用决定。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定，县级以上人民政府及其部门为应对突发事件的紧急需要，可以征用单位和个人的设备、设施、场地、交通工具等财产；使用完毕或者应急处置工作结束后，应当及时返还，征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予公平、合理的补偿。该法第十条还规定，应对措施与可能造成的社会危害相适应；存在多种措施时，应选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益、对他人权益损害较小的措施。因此，征用权有明确适用范围，不能被泛化为政府在任何公共事务中均可随时调用公共资源的权力。

据此，至少需要审查以下方面：（1）是否确有紧急需要。不仅要看游客数量和住宿供需情况，还要看是否存在低温、滞留、露宿等现实危险，以及危险的程度和紧迫性。（2）是否存在损害更小的替代方案。如果体育馆、宾馆、公共活动场所等具备安全条件的场所能够及时安置游客，就应当将对学生正常使用宿舍的影响纳入比较；县长所作情况说明、已有应急预案或者一般性接待安排，不能直接等同于已经满足全部法定征用条件。（3）是否由有权机关依法决定并实施。应当核实具体决定主体、法律依据和实际实施程序，不能以一般旅游接待安排替代应急征用决定。（4）是否履行返还、补偿和恢复义务。临时征用结束后，应当及时返还；如因征用导致财产毁损、灭失，应依法给予公平、合理的补偿，并做好宿舍清洁消杀、物品清点登记和原貌恢复等工作。

还要特别注意，《中华人民共和国突发事件应对法》规定的征用权有明确的适用范围，不能将其泛化为政府在任何公共事务中都可以随时征用公共资源的权力。祁连县事件是否符合这些条件，最终仍取决于具体事实和程序，而不能只凭“游客多、天气冷”就直接下结论。

问题④：为腾出床位，工作人员能否未经学生同意翻动衣柜、打开收纳箱或整理桌面物品？即使没有造成财物损失，是否仍可能涉及隐私权益？

律师解答

蔡思斌律师：即使宿舍依法被临时征用，也不意味着工作人员可以不受限制地处置学生的个人物品。宿舍场地的临时使用，与学生个人财物的处置，是两个不同的法律问题。

首先，学生存放在宿舍的衣物、书籍、电脑等物品，依法受到财产权保护。为腾出床位而搬动、打包物品，应当以实现必要的安置目的为限，采取妥善、谨慎的方式，避免不必要的翻动、损坏或者遗失。如果确须移动物品，可以通过拍照记录、清点登记、妥善保管等方式，降低财产受损的风险。

其次，学生宿舍中的部分生活空间和物品还可能涉及隐私权益。例如，日记、私人信件、个人电子设备中的信息，以及收纳箱内的私密物品，都可能承载个人不愿为他人知悉的信息。根据《中华人民共和国民法典》第一千零三十二条规定，自然人享有隐私权，任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。第一千零三十三条进一步规定，除法律另有规定或者权利人明确同意外，不得实施侵扰他人私人生活安宁、进入他人私密空间、拍摄或窥视他人私密活动等行为。

因此，即使工作人员没有造成财物损失，也不能据此直接认定没有侵害学生权益。不过，翻动或搬动个人物品，并不一定构成隐私权侵害，仍要看具体行为是否涉及私密信息、是否超出必要限度，以及是否存在法律依据。

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普法后记

应急救助体现温度，未雨绸缪彰显治理能力。面对突发客流，地方政府有责任依法做好游客安全保障和应急救助，但救助不能总靠临时腾房、开放宿舍等事后补救。国庆等出行高峰具有可预见性，文旅部门应加强客流监测与风险预判，完善住宿、交通等应急保障预案，提前做好资源调配。同时，应急措施也须依法划定边界，在保障游客安全的同时，兼顾学生的使用权益、个人财产和隐私保护。

真正有效的应急治理，不仅要在游客陷入困境时及时伸出援手，更要将风险防范做在前面，让暖心服务有预案支撑，让应急处置有法治保障。